Введение

Одной из главных целей реформы контрольно-надзорной деятельности является избавление бизнеса от излишнего административного давления.

Достижение этой цели подразумевает не только, собственно говоря, избавление предпринимателей от постоянного пристального внимания органов контроля (надзора), но и снижение количества предъявляемых к бизнесу требований, оптимизацию и совершенствование работы контролеров, повышение уровня ответственности последних.

Целью настоящего исследования является анализ эффективности реформы контрольно-надзорной деятельности, выявление имеющихся проблем, в том числе в нормативных правовых актах в этой сфере.

1. Реформа контрольно-надзорной деятельности: мнения и проблемы

Обстоятельства, которые сложились вокруг российского бизнеса за последние десятилетия, приучили бизнес к тому, что, если приходит проверка, необходимо просто-напросто заплатить деньги, потому что так будет и дешевле, и спокойней. Проблемы бизнеса при проведении проверок можно сравнить с проблемами водителя, который пойман инспектором из засады где-нибудь на дороге в степях: или остаешься без прав, или плати деньги [1].

Это, пожалуй, самая явная и сложная проблема. Но, есть и другие. К ним, к примеру, можно отнести проведение проверочных, контрольных закупок, общественные проверки. Так, Д.В. Осинцев, называет их давлением на бизнес, при этом обращая внимание, что суды признают их вполне легальным [2].

Множество недоработок связано с плановыми (рейдовыми) осмотрами и обследованиями. А.В. Кнутов и А.В. Чаплинский приходят к обоснованному выводу о том, что в условиях  высокой степени усмотрения уполномоченных органов исполнительной власти при ведомственном регулировании порядка проведения рейдовых осмотров и должностных лиц органов контроля при их назначении и проведении, велика вероятность нарушения прав подконтрольных лиц [3].

В противовес им С.А. Агамагомедова высказывает мнение о том, что при разработке и совершенствовании нормативно-правовой основы осуществления государственного контроля и надзора должен быть заложен необходимый уровень дискреции, что позволит обеспечить определенный запас «применимости» правовых норм, их «нормативной живучести», то есть регулятивной способности применительно ко всему многообразию общественного взаимодействия в сфере государственного управления [4].

С одной стороны, С.А. Агамагомедова права. Невозможно нормативно урегулировать все отношения в сфере государственного и муниципального контроля. Вместе с тем практика зачастую расходится с теорией, и с другой стороны, предоставив контролеру возможность определенного усмотрения, мы рискуем тем, что это может привести к предъявлению им необоснованных требований к бизнесу, манипуляциям с результатами проверок. Грань довольно тонкая.

Некоторые авторы полагают, что низкая эффективность управления и риск необоснованного расширения полномочий контролирующих субъектов, повышение административной нагрузки на участников экономических отношений является следствием отсутствия законодательного разграничения функций государственного контроля и надзора. И предлагают сначала решить теоретические вопросы [5].

Несмотря на разные мнения, абсолютно справедливым является утверждение о том, что вопросы надзора и контроля являются ключевыми не только для системы государственного управления, но и для экономического роста страны…. Нужно не просто провести «косметический ремонт» контрольно-надзорной деятельности, а полностью изменить философию контроля [6].

Реформа контрольно-надзорной деятельности идет полным ходом.

С ноября 2020 года вступил в действие Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», в июле 2021 года начнет действовать Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ). В рамках проекта «регуляторная гильотина» отменено более 12 тысяч  нормативных правовых актов, содержащих требования для бизнеса, часть которых действовала еще со времен СССР, актуализированы существующие требования.

Одни авторы идеализируют реформу. Например, С.А. Погребская в реформе контрольно-надзорной деятельности выделяет исключительно положительные моменты, отмечая перенос акцента с карательной на профилактическую цель [7].

Другие говорят об отдельных аспектах с учетом общих тенденций цифровизации. В частности, Д.С. Фесько считает, что цифровые формы взаимоотношений участников контрольно-надзорных отношений изменяют парадигму контроля, перенеся акцент с наказания на профилактику нарушения обязательных требований [8].

Ученые отмечают, что в отечественном законодательстве сформировался принцип защиты прав предпринимателей и предпринимательской деятельности (предпринимательства) [9].

Ни в коей мере не подвергаем сомнению важность проведения реформы. Ее необходимость назрела давно. Не вдаваясь в детальное обоснование всех аспектов верности такого решения, достаточно даже просто обратить внимание на количество изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Их на январь 2021 года было 85.

Но и этого недостаточно. Современные реалии таковы, что работа по улучшению закона должна продолжаться «в режиме онлайн». Возможно, в этом случае будет действовать эффективный и хорошо отлаженный механизм контроля (надзора), обеспечивающий соблюдение и защиту прав бизнеса.

Вместе с тем далеко не всегда желаемое будет соответствовать действительному. Это аксиома, проверенная временем.

К примеру, по мнению экспертов «Российской газеты», реализация «регуляторной гильотины» для бизнеса это в том числе будет означать переход от «палочной системы» контроля к риск-ориентированному подходу, где основной упор государство сделает на профилактическую работу и выборочные проверки [10].

Однако, позволим себе не согласиться с данным выводом, который никак не соотносится с практикой. Существование «палочной системы» (гонка за показателями работы, которые должны увеличиваться из года в год) не зависит от числа предъявляемых к бизнесу требований или видов контрольных мероприятий, в том числе профилактических.

Перестанут мерить результативность работы числом плановых проверок, начнут мерить числом проведенных инспекционных визитов или выездных обследований и т.п. «Палочная система» прекратит существовать тогда, когда перестанут быть важными цифры, включаемые органами контроля (надзора), в свои отчеты о работе (такая система оценки эффективности деятельности характерна для государственных органов в целом).

Многие могут возразить, что ч. 7 ст. 30 Закона № 248-ФЗ прямо говорит о недопустимости установления ключевых показателей вида контроля, основанных на количестве проведенных мероприятий, выявленных нарушений, привлеченных к ответственности лиц, и размере штрафов. И будут формально правы. Другие говорят о том, что вместо числа проверок инспекторы должны будут сделать приоритетом качество работы [11].

Ключевые показатели и не будут основаны на названных цифрах, ведь закон запрещает. Но, статистика останется, без нее – никуда. Следовательно, останется и сравнение с прошлым месяцем, полугодием, годом. Хотя, не хочу быть обвиненным в пессимизме и сгущении красок.

2. Проблемы, связанные с изменением порядка формирования плана проверок.

Закон № 248-ФЗ сохранил понятие плановой проверки, без них полноценный контроль в настоящее время существовать не может.

С учетом законодательных изменений, регулярно вводимых и продляемых мораториев на проведение проверок для малого бизнеса, ежегодный план содержит как правило проверочные мероприятия в отношении крупных производителей, государственных и муниципальных учреждений и организаций. Это значит, что к формированию плана должен быть самый серьезный подход. В свете последних изменений в законодательстве попробуем проанализировать, так ли это.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана на очередной календарный год, формируемого соответствующим органом и согласованного с органами прокуратуры (ч. 1 ст. 61). Порядок формирования такого плана устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 61).

В настоящее время этот вопрос урегулирован новым постановлением [12], утвердившим соответствующие правила (далее – правила). Они вступят в силу с 01.07.2021 и заменят ныне действующие [13].

Однако, некоторые положения Правил уже нуждаются в замене или уточнении. Так, п. 7 Правил говорит о том, что в план подлежат включению мероприятия, для которых в году реализации плана истекает установленный федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия.

То есть, согласно приведенной логике законодателя, если последняя плановая проверка была окончена, допустим 20.12.2020, а периодичность проведения конкретной проверки – один раз в год, то следующую можно проводить уже 20.01.2021? Ведь в году реализации плана (2021) истекает установленный законом период времени (год пройдет 20.12.2021). Буквальное толкование Правил это позволяет, но это будет не верно по своей сути.

В связи с этим предлагается конкретизировать п. 7 Правил, дополнив формулировкой «…При этом дата начала проверки не может быть назначена ранее истечения этого периода времени…».

Подпункты «е, ж» п. 8 Правил нуждаются в дополнении о том, что при совпадении места осуществления деятельности индивидуального предпринимателя с адресом его регистрации по месту жительства, такой адрес указывается только при наличии согласия индивидуального предпринимателя как того требует ст. 9 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».

Помимо недоработанных норм, напрямую касающихся защиты прав предпринимателей, вызывают вопросы отдельные процедурные положения, затрагивающие интересы органов контроля (надзора) и прокуратуры.

В частности, п. 9 Правил установлено, что проекты планов представляются в прокуратуры до 1 октября, а согласно действовавшему ранее правилу, их представление осуществлялось к 1 сентября. Почему время проверки плана прокурорам сократили на месяц непонятно.

Загадку содержит п. 11 Правил. В частности, провозглашено, что уполномоченные должностные лица до 20 ноября рассматривают и учитывают предложения органов прокуратуры по включению или невключению контрольных (надзорных) мероприятий в ежегодный план, но, в то же время, не назван крайний срок, до которого прокуроры могут такие предложения вносить. Раз так, должностные лица органов контроля будут вынуждены или делать все в последний день или осуществлять мониторинг реестра каждый день, начиная с 1 октября, так как прокурорам предоставлено право внести такие предложения с 1 октября до 20 ноября.

Утвердить план органам контроля предлагается в срок до 15 декабря (п. 12 Правил). При этом, что контролерам и прокурорам делать с планом в период с 20 ноября по 15 декабря, не ясно. Можно ли совершать какие-либо его корректировки в это время?

Нет ответа в Правилах и на вопрос о возможной работе с планом с 15 по 31 декабря. Практика прошлых лет говорит о том, что изменения вносились вплоть до 31 декабря.  

Полагаем, что для исключения неоднозначного толкования Правил, они нуждаются в доработке.

Выводы.

Как представляется, первые итоги реформы контрольно-надзорной деятельности можно будет подвести не раньше, чем в 2022 году, после того, как начнут работать новые законы в этой сфере. Вместе с тем уже сейчас мы можем предположить, что процесс трансформации работы контролирующих органов будет довольно сложным и потребует постоянного его совершенствования.

Статья опубликована в журнале «Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии«. 2021. № 2 (43). Скачать статью можно на сайте Елайбрари.